中美关系︱拜登对华政策:没有特朗普的“特朗普主义”?

作者: 王建伟
日期: 2021-05-24
2021年1月20日,美国第四十六届总统拜登宣誓就职,美国政治翻开了新的一页。但是在特朗普(Donald J. Trump)政府治下遭受重创的中美关系能否如中国外交部长王毅所希望的那样“辞旧迎新”呢?
按照美国的政治传统,政党轮替往往会导致美国内政、外交政策的重大改变。拜登上台之前,也有人预言他执政后会“重置”(reset)中美关系,将如自由落体般下坠的两国关系拉回稳定合作的轨道。
虽然拜登执政才百多日,其对华政策的面纱还没有完全揭开,但是到目前为止他的言行已经表明,拜登政府对于特朗普对华政策更多的是继承,而不是扬弃,是“新瓶装旧酒”,而不是“另起炉灶”。
对华战略
我们可以从几个方面来比较特朗普政府和拜登政府的对华政策理念和战略。
一是对中国的定位
特朗普政府在其官方文件里第一次把中国定位为“战略竞争者”和“修正主义大国”,而且还是一个“复仇主义”(revanchist)大国。特朗普政府高级官员认为中国是“今后五十年到一百年对美国国家安全的主要挑战者”,“寻求垄断21世纪所有重要工业的恶性对手”。拜登政府基本认同特朗普政府对中国的这一定位。不过,拜登政府更加突出中国挑战的首要性和唯一性。布林肯在美国国会作证时把中国定义为“21世纪最大的地缘政治考验”。在他看来,虽然俄罗斯、伊朗、朝鲜等也对美国构成挑战,但是它们和中国不在同一个数量级上,因为中国是唯一一个有经济、外交、军事和技术力量挑战美国的国家。也就是说,只有中国具备综合国力挑战美国。
二是对中美关系性质的认定。
既然中国是美国“前无古人”、可能也是“后无来者”的挑战者,那么逻辑上中美关系的性质就是一种竞争甚至对抗的关系。特朗普政府认定由于中国和俄罗斯的崛起,世界政治已经重新回归“大国竞争”的时代。这种竞争不但是经济、军事实力的比拼,还是两种世界秩序、两种意识形态,甚至是两种文明的较量。
拜登及其团队倒还没有走那么远,把中美关系定义为文明或种族之间的冲突,但是他们显然认同中美关系是民主与集权两种社会制度、发展模式和世界秩序之间的竞争和较量。美国的对华政策目标就是要确保美国在这场竞争中全面获胜。拜登团队不断强调中美竞争的严酷性,用了
二是重返国际组织和多边主义。在这方面特朗普做出了一系列退群毁约的行动,当美国退出的时候,中国就填补了留下的真空;美国必须重新在这些多边国际组织里发挥领导作用。
三是美国信奉的人权和民主价值观。特朗普对中国的人权问题不感兴趣,并常常拿人权问题和中国做交易。而拜登政府认为对中国的人权问题必须站出来发声,因为这也是美国的力量所在。
四是美国的实力地位还取决于国内治理的改善。首先从上述“中产阶级外交”的理念出发,必须加强美国工人和公司的竞争力、加强美国的科技研发创新,还需要为美国工人争取公平的国际竞争环境。如果美国做不到这一点,中国就可以从实力地位出发和美国打交道。其次需要改善美国的民主制度。如果连美国人自己都对他们的政府和机构没有信心,彼此分裂,就会大大削弱美国在与中国进行战略竞争时的地位。
可以说,拜登团队的对华方略有“四大支柱”:同盟战略、多边体系、人权外交和国内振兴。用布林肯的话来说,这些都是美国的优势所在,都在美国的掌控之中。这些优势在特朗普时期没能很好地发挥出来,甚至被破坏殆尽,让中国占了上风。因此,拜登政府要把美国的这些优势重新发挥出来,应用到和中国的战略竞争上。这也是为甚么拜登政府的《指南》用了“重振美国优势”(“Renewing America’s Advantages”)这么一个题目。
政策走向
拜登政府上台之后,从“喊话”、“通话”到“对话”,中美开始了缓慢而艰难的互动过程。应当说,中美关系的总体气氛和特朗普政府后期相比还是有所改善的,至少特朗普时期近乎疯狂的对华敌视态度有所收敛,但是在对华具体政策问题上,拜登团队基本上还是在念着特朗普的经。 例如,在经贸问题上,拜登在竞选时多次表示反对特朗普的贸易战,拜登上任后暂停实施了对3700亿美元中国商品加征关税的措施,但是对特朗普政府已经增加的关税则迟迟没有动作。沙利文表示新政府需要时间和盟国商量,以达成对华贸易的共同战略。有美国媒体分析指出拜登政府在关税问题上按兵不动,实际上是想以对华关税作为筹码,换取北京在人权、安全等其他问题上作出让步。同时,拜登政府也希望等到美国国内经济有所好转后再和中方谈贸易问题,使美国处于更为有利的谈判地位。
对特朗普时期对中国高科技企业的打压,拜登政府也无意作出重大改变,甚至开始采取新的限制措施。例如,对于特朗普政府1月公布的美国商务部有权以“威胁国家安全”为理由封杀涉及技术的商业交易的新规定,拜登政府商务部表示将继续就此规定征询公众意见,并在到期后实施。2月下旬,拜登签署一项行政命令,加强对美国在半导体、药品和其他尖端技术制造业供应链方面的保护,其主要矛头显然针对中国。3月,美国联邦通信委员会(FCC)先后宣布将包括华为在内的五家中国高科技企业列入不可信供货商的黑名单,撤销中国联通美洲公司和太平洋网络公司在美国提供电信服务的授权。美国商务部长雷蒙多(Gina M. Raimondo)宣布已根据特朗普时期签署的一项行政命令向多家中国公司发出传票,要求这些公司提供在美的信息和通信技术服务数据,以确定它们是否对国家安全构成风险。3月24日,美国证券交易委员会(SEC)通过《外国公司问责法》(Holding Foreign Companies Accountable Act)最终修正案,如果确定实施,受到最大影响的将是中国企业。
在涉及中国核心利益的一些安全问题上,拜登政府的基本立场和政策与特朗普政府也是大同小异。例如对中方认为“最重要最敏感”的台湾问题,布林肯、奥斯汀等高官强调拜登政府将维持对台湾长期、强有力和两党一致的承诺,确保台湾有能力防卫自己,并声称美国对台湾的支持“坚如盘石”。
拜登政府也没有从蓬佩奥1月宣布全面取消美台接触限制的决定往后退的意思。台湾驻美代表萧美琴受邀出席了拜登的就职典礼,这是中美建交以来首次有台湾代表受美国官方邀请参加新总统就职典礼。在2月11日中美两国元首通话之前,拜登政府特地安排萧美琴进入国务院会见负责东亚与太平洋事务的代理助理国务卿金成,这是拜登上台后美台之间的首次官方接触。3月11日,布林肯在国会作证时高度赞扬台湾,并称台湾为“国家”。他还表示将邀请台湾参加拟议中在年底召开的全球民主峰会。26日,美国在台协会(AIT)和台湾驻美经济文化代表处针对中国不久前通过的《海警法》,签署海巡合作备忘录,这是拜登上任后美台签署的第一份政府间合作文件。这些事态的发展表明美台“非官方关系”正在朝着半官方或准官方关系的方向发展。
值得一提的是,拜登政府对华战略的另一根重要支柱是人权外交,这也是中美双方迄今发生正面冲突最多的一个领域。拜登上台后,其政府官员对中国新疆、西藏、香港人权问题的批评不绝于耳,并力图把人权问题上对中国的单边压力变成多边攻势。
结语
从以上的初步分析中可以看到,拜登执政两个多月,中美关系还未能翻开新篇,其根本原因是拜登团队的主流对华政策思维和特朗普政府有很大的相似性,信奉的是没有特朗普的“特朗普主义”。
拜登团队并不急于改变特朗普政府留下的中美关系遗产,因为这个遗产对美国有利。拜登团队希望以特朗普时期形成的中美关系现状为底线,以此为筹码和中方展开新一轮的博弈,以便赢得中方更多的让步。而中方认为特朗普政府在中美关系的各个领域推行了一系列的错误政策,惟有对其对华政策进行拨乱反正,中美关系才可能回归正常。
从这几个月的中美互动情况来看,拜登政府不太可能满足中方的要求。用拜登等人的话来说,时代不同了,拜登政府不是“第三届奥巴马政府”。从这个意义上说,中美关系确实回不到过去了。
当然,拜登政府才上台几个月,其对华政策还在形成之中。现在下定论还为时过早。从拜登一贯的对华思维来看,他虽然也接受了中国是美国战略竞争对手的说法,但是坚持不认为中国是美国的敌人。在3月25日的首次记者招待会上,他还明确表示美国不寻求和中国的对抗。 用拜登的话来说,一切皆有可能;中美双方形成某种良性竞争机制的可能性还不能完全排除。中美关系走到今天,有点像上世纪50年代朝鲜半岛的局面,双方谁也没有办法把对方赶到海里去,唯一的出路就是握手言和。
中美之间的战略竞争谁能胜出或者能不能双赢,归根结底还是要取决于各自内部制度的善治良政、创新活力和稳定机制。从这一点来看,拜登团队强调美国外交的力量和源泉来自内政的更新是明智的提法。就如杨洁篪所多次强调的,中美应该各自把自己的事情管好,而不是整天去干涉对方的事情。
现在就看谁能为自己的人民谋更多的福祉,在这基础上为世界人民做更多的好事——这应该是中美竞争或竞赛的要义所在。中美可以也应该成为两个——套用一个美国人的词汇——“仁慈的大国”(benign power)。美国作为一个“百年霸主”,中国作为一个“千年文明”,应当有共存共荣的雅量。如此则中美两国人民幸甚,世界人民幸甚。
本文节选自作者刊于《二十一世纪》双月刊(二○二一年四月号‧第一八四期)的同题论文。作者王建伟,澳门大学政府与公共行政学系教授。欧亚经济论坛经授权选编。